A elaboração de metas desvinculadas da realidade compromete a atuação do Estado e posterga a concretização dos direitos sociais para um futuro incerto
A adoção de indicadores permite monitorar a concretização dos direitos sociais, torna mais transparente a ação estatal e mais objetiva a prestação de contas
A Constituição de 1988 representa um marco na história constitucional brasileira relativamente à inclusão dos direitos sociais como direitos fundamentais (art. 6º e ss.) e ao compromisso de atingir resultados voltados para a transformação social (art. 3º), por meio do desenvolvimento nacional e da construção de uma sociedade livre, justa e solidária.
A preocupação constitucional com o atingimento de resultados, especialmente nos campos econômico, social e cultural, é reforçada pelos art. 2º (1) do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (ONU) e art. 1º do Protocolo de San Salvador (OEA), que atribuem aos Estados-partes os deveres de (a) gradualmente implementar os direitos sociais, utilizando-se o máximo dos recursos disponíveis, e de (b) não retroceder sobre os avanços conquistados.
Para trilhar esse caminho, concretizando-se os direitos sociais, verdadeira condição para o exercício do direito ao desenvolvimento, é imprescindível que o planejamento da ação estatal, a elaboração das leis orçamentárias e as políticas públicas estejam alinhados a esse objetivo.
Como os recursos são escassos e há muito a ser feito para a efetivação dos direitos sociais, o primeiro passo a ser dado pelo Estado é o de planejar a sua ação, estabelecer metas a serem atingidas e prever recursos necessários.
No processo de planejamento, o levantamento de informação prévia (diagnóstico) é um verdadeiro pré-requisito para a eleição das prioridades e para a estruturação, de forma racional, das metas a serem atingidas e dos recursos necessários.
A não observância dessa etapa preliminar do planejamento da ação estatal ─ o diagnóstico ─ pode comprometer os resultados da política pública implementada. É o que restou constatado, por exemplo, no Acórdão nº 137/2004, do Tribunal de Contas da União, relativo à auditoria da Ação de Atendimento à Pessoa Portadora de Deficiência em Situação de Pobreza, integrante do Programa Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência, a cargo da Secretaria de Políticas de Assistência Social. Após a realização da auditoria operacional, verificou-se que a ausência de um diagnóstico preciso do público-alvo da política pública gerava graves distorções nas metas fixadas e na distribuição dos recursos para as áreas mais carentes, o que comprometia seriamente a eficiência da política pública.
A partir do diagnóstico da situação existente, é possível arquitetar metas de realização progressiva, identificando o ponto de partida em relação a cada direito social e vislumbrando, ao longo do seu processo de efetivação, os competentes pontos de chegada “intermediários”. A elaboração de metas desvinculadas da realidade compromete a atuação do Estado e, pior, posterga a desejada concretização dos direitos sociais para um futuro incerto.
Aferição e controle
Eleitas as prioridades e estabelecidas as metas de curto, médio e longo prazo para a implementação dos direitos sociais, como mensurar se o Estado está priorizando a alocação dos recursos para a implementação dos direitos sociais?
Somente com a divulgação dos parâmetros adotados no planejamento dos orçamentos, que demonstre muito claramente o total dos recursos disponíveis oriundos de cada ente da federação, o total dos alocados para a consecução dos direitos sociais e dos alocados para outras áreas (e do total das despesas efetivamente liquidadas), é que se fará possível fazer um adequado monitoramento, e questionamento, se for o caso, do dever de priorizar os recursos orçamentários para a implementação dos direitos sociais.
Esse questionamento poderá ser feito, além de no âmbito do Poder Judiciário, no âmbito dos Tribunais de Contas. Para exemplificar, cite-se o já mencionado Acórdão nº 137/2004, do Tribunal de Contas da União, no qual restou destacado que a ausência de priorização dos recursos necessários para a implementação da política pública impedia a ampliação das metas de atendimento para a inclusão do público-alvo não atendido (atendia-se apenas 2% dos potenciais beneficiários).
O Acórdão acima mencionado demonstra que o Tribunal de Contas da União ─ embora tenha muito a avançar ─ está atento à necessidade de os recursos orçamentários serem prioritariamente alocados na área social.
Mas como aferir se o diagnóstico feito, o planejamento da ação estatal, as metas prioritárias estabelecidas, as políticas públicas delineadas e os recursos alocados conduzirão ao caminho de progresso ou de retrocesso?
A resposta a essa indagação passa necessariamente pelos indicadores que, como instrumentos de gestão, que refletem quantitativa e qualitativamente a realidade social, são capazes de indicar os focos prioritários de ação a partir do diagnóstico, a eficácia no cumprimento das metas, a eficiência no uso dos recursos e a efetividade nos resultados das políticas públicas.
O uso de indicadores como mecanismo de aferição do progresso ou retrocesso social alinha-se, em última análise, com a obrigação do Estado de produzir e divulgar as informações relativas aos direitos sociais, não só por determinação constitucional (artigo 5º, XIV, XXXIII e artigo 37, caput), mas por obrigação internacional (artigo 16 (1) do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e artigo 19 (1) do Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais).
Nesse ponto é importante alertar para o fato de que as “Normas para a confecção dos relatórios periódicos previstos no artigo 19 do Protocolo de San Salvador” – Resolução AG/RES. 2074 (XXXV-O/05), aprovadas pela Assembleia-Geral da Organização dos Estados Americanos (OEA), estabelecem, entre outras exigências, que a apresentação dos relatórios se regerá pelo princípio da progressividade e por um sistema de indicadores de progresso que permita estabelecer, com um grau razoável de objetividade, as distâncias entre a situação na realidade e o padrão ou meta desejada.
Quebra-cabeça
No plano nacional, a análise dos indicadores existentes demonstra que, não obstante o inquestionável esforço de se criarem mecanismos que forneçam informações do âmbito mais genérico (a exemplo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, IBGE, e Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, Ipea) ao mais específico (a exemplo do Banco de Dados do Sistema Único de Saúde, Datasus, e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, Inep), o exame de um quadro global, que coloque em evidência a posição do Estado brasileiro no que diz respeito ao cumprimento do dever de adotar medidas e priorizar recursos para a efetivação dos direitos sociais, requer que seja montado um verdadeiro “quebra-cabeça”.
Todavia, se a existência dos indicadores no âmbito nacional é inequívoca, a forma como são utilizados pela Administração Pública para a definição das metas prioritárias para a realização dos direitos sociais e, consequentemente, a alocação de recursos públicos, bem como a sua adequação para o monitoramento dos resultados alcançados pelas políticas públicas implementadas, deixa margem a dúvidas e questionamentos.
Não fica clara, ainda, a forma como o diagnóstico da situação feita por meio da aplicação de indicadores influencia a definição de objetivos e metas. Isso porque se deixa de dar o destaque necessário a essas informações nos Projetos de Leis Orçamentárias (PPA, LDO, LOA), que se limitam a dar um panorama socioeconômico geral e a estabelecer metas genéricas, sem, na maioria das vezes, determinar indicadores e critérios de referência, com vistas a acelerar o processo de implementação dos direitos sociais.
A esse respeito, o Tribunal de Contas da União, no Acórdão nº 102/2004, na parte relativa ao “Levantamento de Auditoria”, feito na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, para avaliar a consistência interna e externa do Projeto de Lei do Plano Plurianual – PLPPA, para o exercício de 2004/2007, apontou, no item 49, que a generalidade e imprecisão de grande parte dos desafios do governo, enunciados com conceitos genéricos como “valorizar”, “implementar”, “promover”, “reduzir”, sem a definição de situações-objetivo no horizonte do tempo, dificultam sua mensuração.
Avaliando os programas sociais, o Acórdão nº 40/2004 do Tribunal de Contas da União, na auditoria operacional realizada no Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano, detectou que a mensuração do impacto do Projeto, de uma forma mais representativa, é impossibilitada pela inexistência de indicadores de processo, resultados e impacto, o que faz com que o Ministério do Desenvolvimento Social não disponha de ferramentas gerenciais para identificar problemas e mensurar os benefícios das suas ações. Não há uma definição de indicadores de desempenho que permitam acompanhar o desenvolvimento do Projeto, bem como os seus resultados. Em seu voto, o Ministro Relator, Ubiratan Aguiar, expôs que:
“Em diversos pontos do relatório, a equipe ressalta a falta de monitoramento do desempenho do projeto. Além do planejamento e da execução, a avaliação das ações desenvolvidas é de fundamental importância em qualquer projeto. Como saber se os resultados desejados estão sendo atingidos? Como mensurar o impacto das ações? Como saber, enfim, qual é o retorno que a sociedade está tendo daqueles milhões de reais investidos no projeto? Nada disso pode ser feito sem uma boa sistemática de avaliação. Esse monitoramento é fundamental, inclusive, para que se detectem problemas e se corrijam rumos na execução do projeto”.
Avanços a desafios
Felizmente, apesar de existirem alguns problemas de natureza técnica, gerencial e até cultural a suplantar, o quadro geral é de progresso. No Acórdão nº 102/2009, relativo ao “Levantamento de Auditoria”, feito na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, sobre a elaboração do Plano Plurianual, para o quadriênio de 2008/2011, diagnosticou-se que “dos 214 programas, 97,7% estão adequados; 0,5% estão pouco adequados; 0,5% estão quase adequados e 1,4% estão inadequados” (Acórdão 102/2009, item 146), o que demonstra um grande avanço em relação ao Plano de 2004/2007, no qual 55% dos programas sociais do governo apresentavam falhas na elaboração de seus indicadores (Acórdão 102/2004, item 111).
E a adequação dos indicadores é extremamente importante, já que, nas palavras do Ministro do Tribunal de Contas da União, Augusto Nardes, com ela “criam-se as condições para que a administração pública avance na moderna gestão por resultados e na subsequente responsabilização social dos gestores. (…) Por isso, a realização de trabalhos como este pode representar uma forma de o Tribunal contribuir para o aperfeiçoamento e disseminação da gestão por resultados na administração pública, através do adequado planejamento, obtendo daí maiores e melhores subsídios para a elaboração do parecer referido”.
Diante desse quadro, e levando-se em consideração que há uma obrigação constitucional de produzir informações sobre a concretização dos direitos sociais e, mais, há um compromisso internacional em demonstrar quais as medidas progressivas foram adotadas, o uso dos indicadores, como ferramentas de gestão, não podem ser negligenciados pela Administração Pública direta ou indireta (nos âmbitos federal estadual ou municipal), pelos órgãos de controle e pelos operados do Direito.
Além de os indicadores proporcionarem a identificação do progresso ou do retrocesso na concretização dos direitos sociais e, em última análise, do direito ao desenvolvimento, tornam mais transparente a ação estatal e mais objetiva a prestação de contas à sociedade, transitando-se do Estado “invisível”, para o Estado “visível”.